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韩国放大基础设施建设效应的做法

2019-06-23 12:04:08 韩国经济 作者:知韩
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基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,具有所谓的“乘数效应”,即能带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入。从历史经验来看,大规模基础设施投资几乎是经济快速发展的基础。一般意义而言,发展中经济体由于基础设施薄弱,对于基础设施投资的依赖程度往往比发达经济体要高,加大基础设施建设可视为促进经济增长的有效手段。然而,由于发展中国家在经济发展初期基础薄弱,社会总储蓄较低,常常出现基础设施投资不足的情况,“乘数效应”发挥受限,反之成为经济发展的瓶颈,制约社会总储蓄和总投资的增加。

在诸多成功破解基础设施之困的国家中,韩国独具特色。二战后,储蓄低下、投资不足的韩国,从极低的水平出发,靠着长期温和的投资,特别是产业政策主导下的精准投资和专业化的机构设置,持续性地改善和提高基础设施水平,为经济腾飞打下了坚实的基础。

产业政策主导的精準投资

从20世纪60年代开始,韩国就开始尝试工业化和经济改革,但基础设施投资总体只维持在5%GDP左右的水平,不仅低于普遍认可的发展中经济体基础设施投资的理想水平,也低于一般发展经济体的实际投资水平。更令人惊讶地是,韩国即便在20世纪90年代步入高收入国家行列后,也并没有明显降低基础设施投资水平,仍然长期维持在5%GDP左右的水平。相反,此前实现经济腾飞的日本则波动较大。(见图)

韩国的经验是以产业政策为主导进行精准投资,把有限的资源用在能够快速拉动经济的设施上,即“好钢用在刀刃上”。一旦经济提速,整个社会就开启了财富积累的正循环,那后续的资金自然也就不愁没着落了。

1962年,执政的朴正熙政府改变了前任政府的出口替代策略,决定依靠发展出口贸易推动韩国的工业化进程。此后30多年,直到1996年,韩国政府一直通过设计和更新“五年经济发展计划”来主导社会整体经济发展方向,表现在基础设施领域则体现为对于外贸行业配套设施的重视上。

由于资金不足,韩国早期基础设施投资主要为工业发展计划服务:第一个五年计划(1962—1966)着眼轻工业,相应的基础设施建设就围绕工业园和相关运输系统展开。第二个五年计划(1967—1971)转向重工业,基础设施项目集中于构建能源和铁路货运网络。随着行业聚集,区域优势凸显,韩国又紧接着在首尔地区建造了地铁系统和连接首尔—釜山经济带的京釜高速,随后又推出全国性“土地开发规划”(1978—1981),大规模提升公路密度和质量,招招直击经济发展的短板。在以经济发展为首要标准的前提下,韩国以非常有限的基础设施投资创造了“汉江奇迹”:1970—1980年间,GDP年均增速超过30%,并在随后的20年继续保持两位数的年增长率。

但在经济腾飞的同时,政府主导的产业投资政策也带来了许多副作用。政府对外资直接投资限制较多,基本上垄断了外国直接投资的分配渠道,造就了此后一直困扰韩国且饱受诟病的“大财团经济”;由于政府在基建项目上享有绝对主导权,极易造成基建项目因政府误判预期收益,而导致投资回报不及预期。同时,随着经济发展,人民生活水平日益提高,对于社会性基础设施的需求不断涌现。于是,20世纪90年代开始,韩国基础设施投资理念开始转变。

从“经济第一”到强调“公益第一”

随着经济活力的释放以及长期处于超常规的发展速度,以前的产业政策对韩国经济的制约作用开始出现,一些隐患不断显现,改革势在必行。在基础设施领域,首先发生转变的是投资指导理念从“经济第一”过渡到了“程序第一”,或更准确地来说是“公益第一”。由此,韩国开启了基础设施项目评估—融资—招标体系的全面改革,涵盖从设计、招标到施工的各个环节,极大地改善了基础设施项目的整体效益,使得基础设施项目向精细化投资转型。

标准化体系和专业化机构的设立是此番改革的最大亮点。

韩国基础设施项目的标准流程大致如下:

地方政府提出项目计划,在通过主管部委的初步可行性评估后汇总到负责政府预算和拨款的企划财政部(下称财政部),由财政部委托官方智库韩国开发研究院进行第三方可行性评估。顺利通过两轮评估后,基础设施项目再次回到主管部委进行细化设计,由主管部委或当地政府通过“电子公共招标系统”筛选标准化供应商。进入实际施工阶段后,相关单位可以通过“D-brain”系统跟踪预算和资金使用情况,实现全程监督,最后项目还需通过“结项评估”才能正式移交运营单位。

无论是事前的可行性评估还是事后的结项评估,都随着立法被固定为标准流程。上述流程中最为关键的三大机构分别为:代表官方进行第三方可行性评估的韩国开发研究院、对接项目和供应商的电子公共招标系统和承担了记账、划转、追溯、审计等功能的电子财务系统D-brain。新成立的机构,与事前事后监督体系建设相结合,使得韩国基础设施建设项目在质量上有了显著的提高。事前评估阶段,在没有评估机构介入之前的1994年至1998年期间,仅有1例项目在相关主管部委的初步可行性评估中被否决,但在代表官方进行第三方可行性评估的韩国开发研究院介入后,可行性评估的通过率迅速下降到60%。引入事后评估体系,实现“终身负责制”,有利于总结和反思项目实施的经验。在尚未立法实施强制事后评估体系前,只有不到8%的项目进行了结项评估;在实行强制评估后,财政企划部发现超过90%的铁路项目和60%的高速公路项目存在高估需求的现象。

韩国在基础设施投资标准化上的改革,无疑是成功的,不仅助力韩国成为亚洲地区财政透明度最高的经济体之一,也入选世界银行、联合国等机构推崇的代表性案例,在全球精准利用财政资金、提升基础设施投资效益上发挥了重要作用。

以效率和效益为建设“哲学”

分析韩国基础设施建设的模式变迁,不难发现,注重效率和追求效益始终是韩国追求的目标。发展之初,韩国基础设施投资的瓶颈是资金,投资方向虽然不多,却怎么投都赚钱,于是,用看得见的手——产业政策——把有限的资金拢向最有集聚效应的项目上。随着经济腾飞,水大鱼大,瓶颈已不再是资金,而是优质的项目。专业智库的参与、招投标的电子化和项目数据的打通都是在孵化和培育有效益的基础设施标的,从根源上提升了资源的配置效率。

当然在这个过程中,我们特别要注意制度建设和政府部门间合作的重要性。韩国之所以能够彻底革新基础设施投资的流程,离不开当时前后三届政府的接力执行,“一棒一棒接着干”,最终结出改革硕果。从金泳三开始,自上而下的财政体系改革直到卢武铉任期内才基本定型。第三方可行性评估、电子化招投标系统和项目跟踪审计,这些打破机构和部门壁垒的机制得以固化在法律条例中,成为基础设施投资专业化的保障。

(作者单位:博鳌亚洲论坛研究院)

责任编辑:何乐

链接 韩国基础设施投资流程中的三大机构

韩国开发研究院:韩国国内经济领域最具权威的智库。2000年设立公共投资管理中心,负责除科研经费以外的公共投资项目的可行性评估。评估主要分为经济效益和政策相关性两大部分,各分项的比重通过AHP方法(通过抽取专家组成小组,征询他们的意见分配各分项比重)进行核定,只有潜在收益超过投资费用(以市场利率折现)才算通过,方可向财政部提交预算申请。除了极少数特例,凡超过4600万美元的常规投资和2800万美元的新领域投资都需要接受其独立评估,而综合通过率一般只有60%,可见标准之严。

电子公共招标系统:负责已获得拨款后项目的招标和公示。2002年上线,现已覆盖所有公共部门招标项目。该系统简化了招标流程,导入了行业协会的数据,扩大了潜在供应商的范围。由于网络数据的公开和可溯,招标系统降低了恶意串标、围标的比例,可为政府和企业节省交易费用。招标流程的标准化,也提升了中小企业的参与度。为大力推广该系统,政府完善配套法律,如合同执行条例就要求各级政府必须在电子招标系统上公布所有的项目要约、中标机构和合同金额等,真正让电子公共招标系统成为招标工作中的“单一服务窗口”。

D-brain:财政预算的基础性系统。它打通了财政部部门间的财务数据壁垒,可以自上而下地推动整合各部委的预算数据。它包含了项目进展评估和反馈功能,既可由主管部委自主审计,也可应财政部要求对可疑项目进行重点审计。由于D-brain依法对公众开放,鼓励公众和社会团体参与互动,为顶层设计提供了重要参考信息。据悉,2004年起韩国政府财政支出由经济投资向民生设施大量倾斜,即是在分析了D-brain反馈数据后采取的调整措施。

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